La conscience du droit local d’Alsace-Moselle par Jean-Marie Woehrling

Jean-Marie Woehrling,
Président de l’institut du droit local d’Alsace-Moselle :

« Le plus grand intérêt du droit local, est l’idée même de droit local plus que son contenu actuel, car il témoigne concrètement du fait que sur des sujets importants, on peut déroger à la règle du traitement uniforme sans que pour autant la République ne s’écroule »

Le droit local alsacien-mosellan présente différentes facettes : c’est d’abord du « droit objectif », c’est à dire un ensemble de règles juridiques concrètes qui régissent divers aspects de la vie régionale ; c’est aussi un sujet de discussion sociale et politique générale à propos duquel se confrontent des opinions sur ce qui serait souhaitable ou regrettable dans l ‘évolution de ce droit. C’est également un élément de connaissance et d’étude pour la compréhension de l’histoire de cette région. Enfin, c’est objet de représentations mentales pour les habitants des trois départements concernés : la notion de droit local recouvre des idées, des attentes, des mythes ou des visions ; elle est révélatrice de la perception que les Alsaciens ont (ou n’ont pas) de leur identité.

C’est ce dernier aspect du droit local qui sera analysé ici, celui de la conscience collective que les Alsaciens ont de ce droit local et de la problématique que celui-ci révèle du point de vue de l’identité et du statut de leur région. On peut actuellement constater que plus le droit local régresse comme corps de règles objectives plus cette dimension subjective de valeur symbolique se renforce : moins il y a du droit local, plus on en parle.

Mais pour tenter de comprendre ce phénomène, il faut d’abord savoir de quoi il est question et donc présenter rapidement le droit local réel avant d’entrer dans l’analyse de sa dimension symbolique.

I. Retour sur le droit local tel qu’il est.

Pendant longtemps, le droit local est resté dans l’ombre : la position de principe a été de dire que ce droit local n’existe pas : seul existe un aménagement provisoire destiné à disparaître au plus vite. Les lois successives qui ont traité de la matière du droit local n’ont fait l’objet d’aucun débat au Parlement. Le droit local a été maintenu en quelque sorte « en catimini », comme une affaire sans portée et dans une grande discrétion. Ce n’est que dans les années 1980 qu’on a reconnu celui-ci comme une dimension permanente de la législation française. Cela a été en grande partie le travail de l’Institut du Droit Local que d’étudier le contenu de ce droit et de définir son régime juridique.

1) Origine du droit local

Le droit local est né avec le rattachement de l’Alsace et de territoires lorrains à l’Allemagne en 1870. A ce moment, les autorités allemandes ont maintenu dans ces territoires incorporés au nouveau Reich l’essentiel de la législation française qui y était en vigueur. Progressivement cependant, le nouveau droit allemand constitué après la création du Reich a été développé et introduit dans le Land Elsass-Lothringen comme dans les autres Länder allemands. Par ailleurs, l’Allemagne étant un pays fédéral, le Land Elsass-Lothringen disposait d’un pouvoir législatif propre lequel a permis de développer une législation « provinciale », c’est-à-dire des règles spécifiques à ce Land. C’est ainsi qu’en 1918, trois catégories de règles étaient applicables en Alsace-Lorraine : des lois françaises maintenues en vigueur (par exemple les lois sur les cultes, ces lois ayant parfois cessé d’être en vigueur en France), des lois allemandes fédérales (code civil, code de commerce, lois sur la sécurité sociale, etc..) et des lois provinciales alsaciennes-lorraines (telles que la loi sur les communes et la loi sur la chasse). A leur tour, les autorités françaises ont décidé de maintenir en vigueur, après le retour de l’Alsace-Lorraine à la France, les lois qui y étaient en vigueur antérieurement en prévoyant une introduction progressive du droit français. Le droit français a effectivement été introduit au coup par coup et notamment par deux grandes lois d’introduction de la législation civile et commerciale du 1er juin 1924. Mais d’autres introductions se sont heurtées à la résistance des populations des trois départements, telles que les lois sur la séparation de l’Église et de l’État et sur l’abrogation de l’enseignement religieux. Supprimé par le régime nazi, le droit local a été remis en vigueur dans le cadre du « rétablissement de la légalité républicaine » en 1944. A plusieurs reprises, le Parlement français a accepté d’adopter des lois spéciales à l’Alsace et à la Lorraine pour adapter et moderniser le droit local. Tel est par exemple le cas de la loi sur l’informatisation du livre foncier alsacien-mosellan. En fin de compte, si aujourd’hui l’essentiel de la législation française est en vigueur en Alsace-Moselle, une partie du droit local a survécu et semble destinée à une certaine pérennité.

2) Le contenu actuel du droit local.

Les principales matières où subsiste du droit local sont les suivantes :

• Le régime des cultes : celui-ci est caractérisé par l’existence de statuts particuliers pour certains cultes dits reconnus. Ces statuts prévoient notamment la rétribution des ministres du culte en contrepartie de garanties données aux autorités publiques. En outre, un enseignement religieux est organisé dans tous les établissements scolaires.

• Le régime de l’artisanat, caractérisé par une conception plus large et plus dynamique de l’artisanat, par l’existence de corporations, des traditions spécifiques en matière d’apprentissage et un statut particulier pour les chambres des métiers.

• La législation sociale, qui se caractérise désormais par une sorte de régime complémentaire obligatoire de sécurité sociale et par des règles particulières en matière d’accident agricole. Il subsiste aussi quelques cas particuliers d’assurance vieillesse.

• Le droit du travail : des règles locales concernent le repos dominical et les jours fériés, le maintien du salaire en cas d’absence non fautive, le délai de préavis et la clause de non-concurrence. Il existe également diverses dispositions particulières de contrôle administratif de certaines professions telles que les entreprises du bâtiment, les débits de boissons, etc.

• Le régime local de la chasse et de l’indemnisation de dégâts du gibier.1

• Le droit local des associations qui confère aux associations inscrites de droit local une capacité juridique très étendue.

• La publicité foncière assurée par le Livre Foncier désormais informatisé.

•Le droit communal local 2.

• Certaines particularités dans l’organisation judiciaire.

Il existe une foule d’autres dispositions plus spécifiques qui ont subsisté dans les domaines les plus divers, (comme la navigation sur le Rhin et la Moselle), mais le processus d’unification du droit est néanmoins constant. Ce processus qui affecte au plan européen, même les droits nationaux, est bien sûr également sensible pour le droit local.

3) Les caractéristiques du droit local

Le droit local représentait autrefois une part très importante de la législation applicable dans les trois départements : entre les deux guerres, la sécurité sociale, le droit du travail, la fiscalité, l’organisation judiciaire, le droit économique, etc. Aujourd’hui, il ne représente plus qu’un phénomène marginal et l’érosion continue de façon constante, du fait de l évolution du droit général ou en raison de l’inapplication croissante de dispositions locales.

Le droit local qui subsiste correspond à des dispositions que les Alsaciens et Mosellans ont voulu conserver malgré la pression constante qui va dans le sens de l’uniformisation. Par conséquent, toutes les dispositions de droit local sont jugées comme positives pour les trois départements. Mais, selon les convictions, certains trouveront rétrograde ce que d’autres percevront comme un privilège : par exemple, l’existence d’un enseignement religieux, la meilleure protection du repos dominical, l’existence de corporations, un surplus de prélèvements obligatoire pour garantir un surcroît de protection sociale, etc.

A l’origine, aucune des dispositions qui constituent actuellement le droit local n’a été l’expression d’une volonté propre de la population alsacienne-lorraine. Même le droit provincial élaboré pour le Land d’Alsace-Lorraine a été conçu par les élites allemandes qui géraient alors ce Land plutôt que par les représentants de la population, même si à cette époque a existé un Parlement régional. De même, les dispositions concernant les cultes n’ont pas été conçues spécifiquement pour l’Alsace et la Moselle. Par ailleurs, le droit local ne porte que très marginalement sur des matières caractérisant un particularisme régional d’ordre culturel ou linguistique. Il n’existe pratiquement pas de droit local relatif à l’usage des langues. Ce droit local ne constitue en effet d’aucune manière un ensemble unitaire de prescriptions juridiques destinées à sanctionner selon une conception délibérée les spécificités de la société alsacienne-lorraine. Dans son état actuel, il ne s’agit que d’un ensemble essentiellement disparate de dispositions d’origines très diverses et d’importance très variable.

Il faut enfin souligner que le droit local n’est pas un droit régional, en ce sens que les autorités régionales et locales ne sont pas en mesure de le gérer directement. C’est un droit national d’application géographique. Son maintien ou sa modification relève de la décision du Parlement et du Gouvernement. Ce n’est pas un statut législatif régional comme il en existe au Tyrol du Sud, en Ecosse et Catalogne. Ce n’est pas non plus l’amorce d’un système fédéral comme celui applicable en Suisse ou en Allemagne. Le droit local n’a pas non plus un fondement constitutionnel comme le droit des Territoires d’Outre-mer.

II. Une philosophie ou une symbolique du droit local ?

Quelle inspiration commune saurait-on trouver entre le régime local des cultes, statut d’origine française et remontant au début du XIXème siècle, l’organisation du livre foncier, prescription de droit allemand de la fin du XIXème siècle et la réglementation locale de l’indemnisation des dégâts du gibier modifiée par une loi récente ? Si l’on y regarde de plus près, le sujet n’est pas sans intérêt. Le droit local correspond en réalité à une sélection de dispositions françaises ou allemandes que les populations locales ont voulu conserver parce qu’elles « expriment » quelque chose d’important.

Ce qui est ainsi exprimé traduit quelque chose de la conscience collective régionale. On peut parler d’une philosophie sous-jacente du droit local, mais aussi d’une fonction symbolique et finalement d’un rôle d’ersatz d’une organisation autonome perdue ou jamais acquise.

1) Une philosophe du droit local

Au-delà des motivations pragmatiques et malgré le caractère fondamentalement hétérogène de ce droit, il est possible de distinguer quelques grandes sources d’inspiration à la plupart des règles qui composent le droit local.

La première idée directrice que l’on peut discerner dans ce droit est constituée par l’importance des corps intermédiaires dans l’organisation sociale qu’il sous-tend. Des organismes de nature diverse assurent cette fonction d’intermédiaire entre la population et l’État, notamment dans le domaine économique et professionnel, avec le rôle reconnu aux organisations artisanales (corporations, chambres de métiers), mais on peut évoquer le rôle particulier accordé dans les trois départements à certaines professions (par exemple le notariat). Il faut aussi mentionner l’organisation communale qui a traditionnellement bénéficié d’une autonomie plus grande que dans les autres départements, et s’est exprimée, avant qu’elle ne soit érodée par le mouvement d’assimilation, par une activité remarquable des collectivités locales dans les domaines du logement, de l’économie et de l’action sociale. On doit bien sûr aussi signaler le rôle des institutions cultuelles (paroisses et consistoires), les organismes de protection sociale en matière d’assurance maladie et accident (Caisses départementales d’assurance accidents agricoles), les associations syndicales, les assemblées de propriétaires (en matière de chasse, ces assemblées sont chargées de déterminer l’utilisation du produit de la chasse), le régime spécifique existant dans le domaine associatif et coopératif. Tous ces exemples correspondent à la même inspiration, celle d’une certaine auto-organisation de la société locale destinée à lui assurer une relative autonomie par rapport à l’appareil d’État.

Un autre caractère dominant du droit local peut être trouvé dans la recherche constante de clarté et de sécurité juridique -. les divers livres et registres tenus auprès du tribunal d’instance (livre foncier, registre des associations, registre matrimonial, etc.) ou auprès d’autres organismes (registre des métiers) sont destinés à apporter au public une information juridique précise sur les personnes, les biens ou les organismes concernés. Un contrôle administratif spécifique est exercé sur de nombreuses professions (Code local des professions) en vue d’assurer la fiabilité des personnes qui les exercent et afin de garantir la sécurité des relations d’affaires. Le régime foncier dans son ensemble est marqué par le même souci de clarté des situations patrimoniales et de sécurité dans les transactions immobilières. C’est à une préoccupation analogue que correspond la définition des responsabilités des dirigeants d’association. Le droit des cultes lui-même prend en compte ce souci puisqu’il privilégie les cultes reconnus, c’est-à-dire les grands cultes qui offrent des garanties particulières d’honorabilité et de discipline.

Cette recherche de la sécurité ne s’exprime pas que sur le plan juridique et au moyen de règle de « police ». Elle prend aussi un caractère social à travers la notion de sécurité matérielle concrétisée par les régimes d’assurance et de prévoyance locaux ou l’organisation locale de l’aide sociale. Ces mécanismes de prévoyance et d’aide sont non seulement plus anciens que le régime légal du reste de la France, ils sont aussi plus complets et offrent à l’heure actuelle encore des garanties plus grandes. Ce souci de réglementation, de sécurité juridique et de garanties correspond à une mentalité locale de sérieux et de discipline.

On perçoit enfin dans le droit local une dimension morale ou religieuse. Bien sûr, ce sont surtout les dispositions relatives aux cultes qui sont censées exprimer ce contenu éthique du droit local. Ces dispositions ont eu un effet particulièrement prégnant sur l’ensemble du droit local. C’est à leur sujet que se sont déroulées les batailles principales entre adversaires et défenseurs du « statut » local, ce dernier étant souvent identifié purement et simplement au régime issu du concordat et des lois organiques. La question du maintien du concordat n’a pas été vécue par les populations concernées comme une simple question religieuse mais comme touchant à leur identité, à leur « être » même, comme l’a souligné Emile Baas3. D’autres dispositions de droit local ont un certain contenu éthique. Tel est le cas de l’organisation locale de certaines professions marquées par le souci de la compétence, de la discipline et de la confiance, ou la réglementation de la fermeture des magasins les jours fériés et les dimanches. Dans la perception d’une partie de la population, le droit local est ressenti également comme une expression d’un esprit spécifique caractérisé par le sens de consensus et l’aptitude à dépasser les antagonismes sociaux ou politiques. C’est cette idée qui s’est trouvée pour une bonne part sous-jacente aux débats engagés par la suppression de la législation locale des prud’hommes. De même, le régime local de sécurité sociale est présenté comme la démonstration de la justesse et de l’efficacité d’une orientation gestionnaire et dépolitisée des choses publiques. Enfin, on impute à l’enseignement confessionnel la relative paix scolaire constatée en Alsace, ce statut local étant interprété comme une incitation à la tolérance réciproque voire à l’œcuménisme.

Ainsi, c’est toute une philosophie de la société qui transparaît à travers les différentes représentations que l’on se fait du droit local. Presque toujours ces représentations collectives trouvent quelques points d’appui dans le droit local réel ; mais pour l’essentiel elles correspondent plutôt à un droit mythique, à des inspirations insatisfaites, à des constructions imaginaires.

2) Le droit local et l’identité régionale

Mêmes si les dispositions locales trouvent fréquemment leur origine dans le droit national élaboré à Paris ou à Berlin, la population des trois départements s’en est avec le temps appropriée le contenu au prix d’une réinterprétation. Le droit local a ainsi progressivement bénéficié d’une représentation collective faisant de lui l’expression d’un certain particularisme alsacien et mosellan. Il est perçu comme une sorte de témoignage vivant de l’histoire de la région et a acquis une dimension emblématique.

Les enquêtes d’opinions et sondages montrent que la population des trois départements y est très attachée. Plus de 90 % des personnes interrogées connaissent l’existence du droit local, en ont une opinion positive et souhaitent son maintien. Ceci vaut même pour des matières dont on pourrait penser qu’elles sont controversées, telles que le maintien du Concordat ou l’application du droit local de la chasse.

Sans doute est-ce parce que le droit local constitue un reflet particulièrement significatif de l’histoire troublée et douloureuse de l’Alsace et de la Lorraine, une sorte de témoignage exemplaire des vicissitudes passées de la province, qu’on lui reconnaît une véritable dimension culturelle régionale. On n’hésite pas à utiliser à son sujet un possessif fier et affectueux : « notre » droit local. Il est ainsi perçu comme une propriété de l’Alsace et de la Moselle, l’expression de leur personnalité, la caution de leur intégrité.

Le droit local est ainsi devenu un élément du paysage alsacien, un marqueur de l’identité de la région, un aspect de l’épopée alsacienne dans laquelle se retrouvent tous les alsaciens de cœur. On veut garder le concordat ou les corporations parce que c’est à nous et qu’on ne supporte pas que Paris nous dise que ce n’est pas bien. Et pour justifier l’existence de ce droit, on y projette des valeurs et des qualités dont on voudrait qu’elles soient celles de la région, cette « philosophie du droit local » mentionnée précédemment : ordre, responsabilité, concorde, prévoyance, « humanisme rhénan », autonomie, efficacité. Le droit local devient ainsi un moment de revanche à l’égard de l’intérieur : grâce à lui, nous sommes meilleurs que les (autres) Français. Mais ce besoin de valorisation ne cache-t-il pas une faiblesse. N’est-il pas en creux l’expression d’un manque ?

3) Le droit local un ersatz de statut local

Le Reichsland Elsass Lothringen disposait, surtout à partir de la Constitution de 1911, d’un statut de large autonomie, même si ce statut restait à bien des égards insatisfaisant voire frustrant. En 1918, ces territoires retournaient au système centralisé français. Les demandes d’attributions d’un statut d’autonomie ont été repoussées comme illégitimes par le pouvoir national. Seul le droit local a pu être conservé de la période antérieure pour exprimer les spécificités et les traditions de la région.

En fait, peu d’éléments du droit local justifient intrinsèquement une telle valorisation. Si le droit local est, à juste titre, ressenti comme une expression culturelle de l’identité régionale, il ne constitue à certains égards qu’un ersatz d’une autonomie d’une autre épaisseur que l’on n’a pas réussi à conserver ou que l’on n’a jamais su acquérir. Il n’est cependant pas tout à fait inexact de voir dans ce droit régional une source de pouvoir local, même si les instances de décision relatives à ce droit se situent au niveau central. En effet, grâce à l’épais halo de mystère qui entoure beaucoup de dispositions locales, seuls les experts locaux de ce droit savent vraiment le manier ; même pour les matières locales qui sont suffisamment transparentes, les nécessités de la spécialisation font que la gestion de ce droit ne peut pratiquement se faire sans une participation active des représentants de ses usagers locaux. Sauf pour rayer d’un trait de plume certains de ses éléments, les instances « parisiennes ». qui préparent le travail législatif et gouvernemental sont, qu’elles le veuillent ou non, plus ou moins livrées aux explications et aux expertises des spécialistes locaux des différentes branches du droit local. Cette constatation explique pourquoi les efforts « d’harmonisation » ne constituent pas un objectif très attirant pour de nombreux tenants du droit local, même lorsque cette harmonisation se traduit, non par l’extension du droit général français aux trois départements mais, inversement par l’extension des solutions du droit local à l’ensemble du territoire national, ce qui ne constitue d’ailleurs nullement une hypothèse théorique, beaucoup de règles locales ayant effectivement inspiré des réformes du droit général. L’harmonisation, même par extension du droit local, se traduit en fin de compte par un transfert de pouvoir d’influence de la province à Paris.

Comment pourrait-on faire sortir le droit local de cette fonction d’ersatz pour lui donner une portée plus réelle ? Le plus grand intérêt du droit local c’est « l’idée même » de droit local plus que son contenu actuel, c’est qu’il témoigne concrètement du fait que sur des sujets importants, on peut déroger à la règle du traitement uniforme sans que pour autant la République ne s’écroule ; au contraire il peut être plus satisfaisant et plus efficace que les règles s’adaptent à la réalité régionale. Le droit local, c’est en quelque sorte une invitation à penser autrement, à découvrir que la diversité n’est pas l’ennemi de l’unité et qu’elle peut même renforcer la fraternité. Une législation locale est possible ! Alors pourquoi ne pas la faire évoluer ?

Il faudrait que le droit local devienne un véritable droit régional susceptible de se réformer et se redéployer en fonction des initiatives locales. On peut esquisser ce que pourraient être les termes d’une telle redéfinition du droit local dans le sens d’un statut moderne. Pour transformer le droit local en véritable statut territorial, deux modifications seraient principalement à opérer ; on peut les résumer en deux concepts : « rapatriement » et « redéploiement » :

– Pour moderniser le droit local, il s’agirait de transférer vers les trois départements une part des pouvoirs normatifs actuellement concentrés à Paris. On a vu que le droit local alsacien-mosellan est un droit national d’application géographique limité. Pour régionaliser cette législation locale, il faudrait donner une compétence normative directe ou indirecte à des organes régionaux ou locaux. Dans le cadre constitutionnel actuel, la décentralisation d’une compétence normative à des instances décentralisées en matière de droit local n’est pas aisée à opérer mais plusieurs mécanismes permettent cependant d’aller dans ce sens d’une manière plus ou moins prononcée.

– On a vu que certaines règles de droit local ne survivent qu’en raison de leur fonction d’ersatz d’un véritable statut d’autonomie territoriale. A défaut de pouvoir s’exprimer dans les domaines qui les intéressent, les populations locales se raccrochent à des dispositions sans intérêt réel, mais qui leur permettent d’exprimer de manière « emblématique » quoique inadéquate leur volonté de sauvegarder leur identité régionale. Il faudrait pouvoir exprimer cette identité dans les domaines qui ont un intérêt réel et où existent des spécificités véritables à prendre en compte Il s’agirait donc de recentrer le droit local sur les domaines où il aurait une signification régionale culturelle, sociale ou institutionnelle véritable : l’organisation territoriale dans le sens initié par la création de la collectivité unique ; la promotion de la langue régionale ;  la communication audio-visuelle ; la formation professionnelle ; la coopération transfrontalière ; la mise en valeur du patrimoine et des spécificités culturelles de la région ; la protection de l’environnement.

Quelques éléments de conclusion

Le doit local pour demain cela pourrait être ainsi un droit pour la langue régionale, un droit pour la coopération dans le Rhin supérieur, un droit pour garantir un encadrement religieux de qualité, un droit à l’adaptation des structures administratives de la région, un droit à une fiscalité régionale, un droit de promotion de l’identité régionale, etc…Tout un débat à mener !

Mais existe-t-il dans la région une véritable demande en ce sens ? Le plus souvent, on préfère critiquer le pouvoir central plutôt que d’assumer les responsabilités à sa place. Nos responsables politiques, économiques et sociaux sont attachés à la défense du droit local tel qu’il existe alors qu’il faut concevoir et développer le droit local futur. A défaut de mettre en œuvre cette capacité d’invention, le droit local est condamné à s’étioler.

Jean-Marie Woehrling,

Une première version de ce texte est paru dans la revue Transverse 1er semestre 2014

1 Le droit de chasse appartient au propriétaire foncier. En Alsace, les propriétaires doivent pour ce faire disposer d’au moins 25 hectares. Dans le cas de contraire, il appartient à la commune de gérer ce droit. L’indemnisation des dégâts du gibier est en Alsace collective.

2 Le droit communal local a été largement vidé de sa substance. L’Allemagne avait comme philosophie d’accorder de larges pouvoirs aux communes mais l’État nommait les maires. En France, les maires sont élus mais ils sont sous la tutelle des préfets. En 1918, les Alsaciens voulaient combiner les deux, élection démocratique et compétences élargies. De facto, le système jacobin s’est imposé. Jusqu’en 1981, les communes contrôlaient elles-mêmes leur personnel communal. Avec la décentralisation, les communes ont perdu la gestion du personnel dont les règles sont nationales et indépendantes des cultures locales.

3 Émile Baas (1906-1984), natif de Guebwiller, agrégé de philosophie, professeur au Lycée Kléber de Strasbourg, Membre du bureau du Groupement des Intellectuels chrétiens sociaux, auteur de Réflexions sur le régionalisme (1945) et de Situation d’Alsace (1946) .

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